خروج بانک مرکزی از حاکمیت در صورت حذف مجمع عمومی

به گزارش هوشمند نیوز به نقل از فارس، طرح قانون بانک مرکزی مدت‌هاست به تصویب کمیسیون اقتصادی مجلس رسیده است و کلیات آن پس از تصویب در مجلس دهم، در مجلس یازدهم هم به تصویب رسید و بررسی جزئیات آن، موکول به بررسی مجدد در کمیسیون اقتصادی با حضور کارشناسان و اساتید اقتصاد شد.

این طرح که دارای 79 ماده است، به قوانین مرتبط با بانک مرکزی می‌پردازد به‌طوری که اهداف، وظایف و مسئولیت ها و اختیارات بانک مرکزی در حوزه سیاست‌گذاری پولی و نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری را مشخص کرده است، همچنین ساختار تصمیم‌گیری در بانک مرکزی در این طرح نسبت به قوانین موجود دگرگون شده است.

در ادامه سلسه گفت‌وگو با عادل پیغامی، اقتصاددان و استاد دانشگاه اقتصاد دانشگاه امام صادق (ع)، به بررسی ماده 5 این طرح که از مهم‌ترین و بحث‌برانگیزترین مواد این طرح است، پرداخته‌ایم که در ادامه می‌خوانید.

در ماده 5 طرح قانون بانک مرکزی ارکان بانک مرکزی طراحی شده است. طبق این ماده ارکان بانک مرکزی شامل هیات عالی، رئیس کل بانک مرکزی و هیات نظّار است. درواقع مجمع عمومی بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار در هیات عالی ادغام شده است. به نظر شما این ساختار، ساختاری مطلوب برای بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران است؟

پیغامی: اساسا کار هر سازمانی معمولا به سه بخش تقسیم می‌شود. بخش صاحبان، سهامدارن (در اصطلاح شرکتی) و تصمیم‌گیران اصلی یک مجموعه که به آن رکن سهامداران یا صاحبان می‌گوییم. دوم رکن مدیریتی و اجرایی و رکن سوم کنترلی و نظارتی است.

در هر موسسه‌‌ این سه رکن باید وجود داشته باشد. در ماده 5 عملا رکن سهامداران و صاحبان با رکن مدیریتی و اجرایی در هم آمیخته و درواقع حذف شده است.در ماده 5، مجمع بانک مرکزی حذف شده و چیزی به نام مجمع عمومی بانک مرکزی نداریم و همچنین شورای پول و اعتبار حذف و همه اینها در چیزی به نام هیات عالی ادغام شده است. در حالی که ساختار هیات عالی شبیه به ساختار هیات مدیره است اما این نهاد رکن مدیریتی بانک مرکزی محسوب می‌شود و نه سهامدار بانک مرکزی. بانک مرکزی یک نهاد حاکمیتی است و به‌طور طبیعی باید عصاره‌ای از حاکمیت صاحب این مجموعه شود. رکن سهامداری باید از ارکان نظام نمایندگی کند و با ذینفعان هماهنگ باشد. الان در هیات عالی چنین چیزی نمی‌بینیم.

بانک مرکزی در طرح مجلس از حاکمیت خارج شده است

پیغامی: ادغام مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار در هیات عالی که درواقع ظرفیت آن بیشتر از هیات مدیره بانک مرکزی نیست و باید مواظب رفتار رئیس کل باشد، باعث شده در عمل بانک مرکزی که مهمترین نهاد حاکمیتی است، از حاکمیت بریده شود. یعنی اگر شعاری از استقلال بانک مرکزی داده می‌شود، استقلال از قوه مجریه، تبدیل به استقلال از حاکمیت و خروج از حاکمیت شده است.

در رکن مدیریتی و اجرایی معمولا شامل هیات مدیره است و ریاست آن نه رئیس آن، برعهده رئیس کل بانک مرکزی است. در بند دو رئیس کل به عنوان ارکان بانک مرکزی ذکر شده است اما رئیس کل رکن نیست بلکه ریاست کل بانک مرکزی باید جزء ارکان باشد. و بعد هم شوراهای تخصصی که باید در حوزه مدیریتی و اجرایی باید وجود داشته باشد. اینها در حوزه ریاست می‌آید.

رکن کنترلی و نظارتی هم صرفا به هیات نظّار سپرده شده که یک رکن نظارتی داخلی است در حالی که رکن کنترلی و نظارتی بخشی‌ از آن به بانک مرکزی برمی‌گردد و بخشی هم چه بسا باید برون‌سپاری شود. اگر بخواهیم رکن نظارتی را نام ببریم، شورای فقهی یکی از ارکان کنترلی و نظارتی بانک مرکزی است در حالی که براساس این متن شورای فقهی یک زاییده و چسبیده بی‌معنا در ساختار بانک مرکزی است و هیچ جایگاه خاصی ندارد. 

ضرورت تشکیل مجمع عمومی بانک مرکزی متشکل از نمایندگان همه حاکمیت 

به نظر شما ساختار مجمع عمومی بانک مرکزی چگونه باید ترسیم شود؟

پیغامی: چون بانک مرکزی یک نهاد حاکمیتی است باید شامل نمایندگانی از رهبری یا مجلس خبرگان رهبری، قوای سه‌گانه، شوراهای عالی مخصوصا شورای عالی امنیت ملی، حوزه‌ علمیه، نخبگان علمی و دانشگاهی و بخش خصوصی باشد. این ترکیب باید تشکیل دهنده مجمع عمومی باشد و اساسنامه بانک مرکزی را مجمع عمومی باید تهیه و تصویب کند. این را اضافه کنم که این طرحی که درباره آن صحبت می‌کنیم قانون بانک مرکزی است و وقتی وارد آن می‌شویم برخی محتواها مربوط به اساسنامه بانک مرکزی است و نباید در متن قانون بیاید. درواقع قانون بانکداری مرکزی را با خیلی چیزهای اضافه آمیخته‌ایم.

هیات عالی باید عصاره‌ای از مجمع عمومی بانک مرکزی باشد

مجمع عمومی با این ساختاری که عرض کردم باید تشکیل شود و شورای پول و اعتبار یا هیات عالی یک عصاره‌ای از مجمع عمومی است که باید شکل بگیرد و نمایندگی کند از اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی. این اجازه را نداریم که مجمع عمومی را با هیات عالی ترکیب کنیم، مخصوصا وقتی ترکیب اعضای هیات عالی را می‌‌بینیم، به این نتیجه می‌رسیم که به‌هیچ وجه نمی‌توانند رکنی باشند که ادعای سهامداری و نمایندگی از حاکمیت را در این مجموعه داشته باشند.این اشکال اساسی ماده 5 است.

بنابراین شما معتقد نیستید که مجمع عمومی بانک مرکزی با ترکیب فعلی که براساس قانون موجود فعلی تشکیل می‌شود، مجمع عمومی خوبی است و معتقدید باید با ساختاری جدید در قانون جدید گنجانده شود.

پیغامی: بله. من قائل به تثبیت ساختار فعلی مجمع عمومی بانک مرکزی نیستم.

در بند سه علاوه بر هیات نظارت باید شورای فقهی هم به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی قید شود. هیات نظّار در ماده 5 جزء ارکان بانک مرکزی و در ساختار بانک مرکزی آمده است. پس هیات نظارت نمی‌تواند یک نهاد بیرونی باشد. بنابراین مشکل اول این است که شورای فقهی در این بند نیامده و در آینده هم خواهیم دید این شورای فقهی به یک نهاد ناکارآمد تبدیل شده است.

هیات نظّار ترکیبی از وظایف مجمع عمومی و نظارت داخلی را برعهده دارد که در اجرای وظایف هیات نظّار به‌هم‌ریختگی و مشکل ایجاد خواهد کرد.هیات نظّار یک جا باید کنترل داخلی کند و یک جایی باید کنترل‌هایی را انجام دهد که وظیفه مجمع عمومی است.

نکته بعدی اینکه وقتی به جای ریاست، می‌گویید رئیس، درواقع اجازه می‌دهید که سایر ساختارها، شورای تخصصی وهیات مدیره در این عنوان به عنوان ارکان ذکر شود. رئیس یعنی یک فرد و فرد نمی‌تواند جزء ارکان بانک مرکزی باشد. هیات مدیره یا هیات رئیسه بانک مرکزی یا هیات عالی که نام‌گذاری شده است جزء ارکان اجرایی و مدیریتی بانک مرکزی است. 

کلمه سهامداران را به عنوان استعاره به کار بردیم. همانطور که در ادبیات شرکتی استفاده می‌شود. به طور طبیعی کلمه سهامدار نداریم اما اعضای مجمع عمومی باید عصاره‌ای از حاکمیت باشد، ضمن اینکه بالاخره بانک مرکزی را باید به عده‌ای بسپارید. این افراد نمایندگان چه بخش‌هایی باشند؟ در طرح قانون بانک مرکزی معلوم نیست بانک مرکزی دست چه کسانی است. اینکه گفتم نمایندگان بخش خصوصی هم باید در مجمع عمومی بانک مرکزی حضور داشته باشند و باید وزن آنها را تعیین کنیم، به خاطر جمهوریت نظام است و به طور طبیعی وقتی صحبت از حاکمیت می‌کنیم مردم و کنش‌گران اقتصادی هم جزئی از آنهاست.

به همین دلیل می‌گوییم افرادی به انتخاب مجلس، دولت، قوه قضائیه، رهبری و بخش خصوصی، حوزه علمیه باید در مجمع عمومی بانک مرکزی عضو داشته باشند. نکته مهم این است که طراحان طرح عملا ارکان بانک مرکزی را از حاکمیت خارج ‌ کرده‌اند. میزان استقلال از دولت در این طرح بدتر از وضع فعلی شده اما استقلال از حاکمیت رخ داده است. هیات عالی با اعضایی که برای آن در نظر گرفته‌ شده به هیچ وجه نمی‌توانند عصاره حاکمیت باشند.

هیات عالی گنجایش اجرای وظایف تعریف شده را ندارد

پیغامی: حدود 30 وظیفه برای هیات عالی تعریف شده است. اساسا هیات عالی گنجایش چنین وظایفی را ندارد. من به صراحت می‌گویم اگر این قانون به این شکل تصویب و اجرا شود کشور را دچار مشکلات و آشفتگی‌های بسیار خطرناکی خواهد کرد چون ابتدائیات یک ساختار حاکمیتی و حتی ساختار شرکتی را رعایت نکرده است. آیا می‌توانید ساختار یک شرکت تولیدکننده چاقو را به این شکل بنویسید؟ آیا می‌توانید وظایف مجمع عمومی را به هیات مدیره بدهید؟ 

تعریف نویسندگان قانون از بانک مرکزی، نهاد حاکمیتی نیست/یک مجمع عمومی پارلمان‌گونه در بانک مرکزی نیاز است

پیغامی: اینکه مجمع چه کار خواهد کرد، معلوم است چه کار خواهد کرد. بخشی از وظایف مجمع عمومی در بخش وظایف هیات عالی ذکر شده است. دوستانی که این طرح را تدوین کرده‌اند، اصلا تعریف‌‌شان از بانک مرکزی یک نهاد حاکمیتی نیست و من نمی‌دانم واقعا اینقدر بی‌توجه هستند یا کسانی در ذهنشان نفوذ کرده‌اند و آنها حالت خروج از حاکمیت را که به روشنی قابل مشاهده است را نمی‌بینند. بسیاری از وظایف بانک مرکزی حاکمیتی است. اینکه ایران وارد پیمان پولی یک جانبه یا چندجانبه با کشور دیگر شود یا نشود یک تصمیم‌ حاکمیتی است. آیا اعضای هیات عالی با این ترکیب می‌توانند (صلاحیت دارند) درباره آن تصمیم‌ بگیرند؟ اگر در عمل هم این تصمیم اجرا شود، هیات عالی مجبور است به مصوبات شورای عالی امنیت ملی مراجعه کند و مبنا را آن مصوبه قرار دهد. 

البته معاهدات طبق قانون اساسی باید به تصویب مجلس برسد و نهادی فراتر از هیات عالی در این باره می‌تواند تصمیم بگیرد.

پیغامی: بله. اما در مثال دیده‌ایم که خیلی از معاهدات در عمل با توافقات شوراهای عالی و رهبری و سایر قوا انجام شده و پس از اجماع در مجلس به تصویب رسیده است. در آن زمان هم که قانون اساسی نوشته شد، به این نکته توجه نداشتند که در عمل نمی‌شود همه معاهدات را در مجلس تصمیم‌گیری کرد. برای معاهدات پولی نمی‌توانیم به آری یا نه مجلس بسنده کنیم. به همین دلیل بنده می‌گویم یک مجمع عمومی پارلمان‌گونه در بانک مرکزی نیاز است.

در غیر این صورت مجمع عمومی را زیرمجموعه مجلس قرار می‌دادیم که ترکیب مجمع عمومی آن همان مجلس می‌شد. یا اگر بانک مرکزی به طور کامل زیرمجموعه دولت باشد، پارلمان یا مجمع عمومی آن همان هیات دولت بود. ولی برای بانک مرکزی یک مجمع عمومی درنظر گرفته‌ایم که بنده می‌گویم در آن مجمع بخش‌های حاکمیت و نخبگان باید کرسی داشته باشند.

مساله اینجاست که یک هیات عالی ساخته شده اما چون حاکمیت را نمایندگی نمی‌کند، سایر نهادها به او توصیه می‌کنند و نامه و تلفن می‌زنند که این مصوبه به مصلحت است یا خلاف منافع ملی است. درواقع هیات عالی‌ای ساخته شده که اگر عمل کند کشور را به هم ‌می‌ریزد و اگر بخواهد به حرف سایر نهادها گوش کند، اثر مخرب بیشتری خواهد داشت. به‌هم‌ریختگی در این ساختار کاملا واضح است.

مثلا ثبات و سلامت شبکه بانکی مسئولیت بانک مرکزی است. حال، هیات عالی تصمیماتی برای ثبات و سلامت شبکه بانکی می‌خواهد بگیرد. آیا در این تصمیمات از حاکمیت نمایندگی می‌کند؟ قطعا از منافع و مسائل حاکمیت نمایندگی نمی‌کند. 

اگر حاکمیت در بانک مرکزی نماینده نداشته باشد قطعا در تصمیمات هیات عالی ورود خواهد کرد. هیات دولت، مجلس، شورای عالی امنیت ملی و غیره در موقع خود ورود خواهند کرد و در نهایت هیات عالی به یک نهاد بی‌خاصیت تبدیل خواهد شد. ضمن اینکه اگر فرض کنیم نهادهای دیگر در تصمیمات هیات عالی دخالت نکنند، باز هم تصمیمات هیات عالی با این ترکیب، کشور را به هم خواهد ریخت. 

مجمع عمومی و هیات عالی دو نهاد متفاوت هستند و نمی‌توان مجمع را در درون هیات عالی ادغام کرد چون مجمع عمومی حاکمیت را نمایندگی می‌کند. مجمع عمومی یک رکن حاکمیتی است و نمی‌توانید آن با رکن اجرایی و مدیریتی ادغام کرد.

آقای دکتر، جلسه‌ای با آقای حسین زاده بحرینی داشتیم و وی همین مساله را مطرح کرد که اختیارات و وظایف هیات عالی خیلی وسیع شده و برای همین منظور دو پیشنهاد اصلاحی مطرح است. اول اینکه شرایط انتخاب اعضای هیات عالی باید وسیع‌تر و جامع‌تر نوشته شود و دوم، هیات عامل بانک مرکزی را به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی را احیا کنیم و بخشی از وظایف هیات عالی را که ماهیت اجرایی دارد را به هیات عامل بدهیم. فکر می‌کنید این اصلاح می‌تواند مفید باشد؟

پیغامی: اولا خیر، این دو مورد اصلاحی که بیان کردید مشکل را حل نمی‌کند. دوما، اگر نویسنده و پیشنهاد‌دهنده طرح به این راحتی نظرات خود را تغییر دهد واویلا است. یک بار یکی از مسئولان کشور در یک جلسه‌ای گفت ما این سند را 13 بار ویرایش کرده‌ایم. من در جواب گفتم این نشان می‌دهد پیش‌نویس اولیه شما بسیار ضعیف بوده است. وارد هر جلسه‌ای که می‌شدند ویرایش جدید می دادند و این نشان می‌داد نظرات نخبگان را دریافت نکرده‌اند. 

یکی از سوالات خودِ من این است که مجمع عمومی 40-50 سال اخیر که داشتیم به طور معمول سالی یک بار تشکیل شده و صورت مالی و ترازنامه بانک مرکزی را تصویب کرده است. آیا با این ساختار مجمع عمومی، آیا اینقدر اهمیت دادن به مجمع عمومی لازم است؟

پیغامی: با این تعریف می‌توانیم بگوییم مجلس عملکرد خوبی نداشته و باید آن را حذف کنیم. اما این درست نیست و باید کارکردش را اصلاح کنیم. بانک مرکزی در همه دنیا یک نهاد حاکمیتی است و باید بالاترین رکن این نهاد حاکمیتی که که اسم آن را می‌توانیم هیات عالی بگذاریم اما رکن عالی را که رکن حاکمیتی است باید از رکن مدیریتی تفکیک کنیم. حالا رکن عامل هر چیزی هست باید از حاکمیت نمایندگی کند. در آمریکا فدرال رزرو از حاکمیت نمایندگی می‌کند برای اینکه 7 عضو فدرال رزرو به پیشنهاد رئیس جمهور و تایید سنا منصوب می‌‌شوند. برای ترکیب تصمیم‌گیران در بانک مرکزی بنده حالت پارلمانی به آن داده‌ام. یک نفر ممکن است بگوید به 7 نفر می‌سپاریم و آنها همه کارها را انجام دهند اما ساختار ما با ساختار نظام تصمیم‌سازی آمریکا فرق می‌کند و با 7 نفری که به پیشنهاد رئیس جمهور و رای مجلس انتخاب می‌شوند، نمی‌توانند همه حاکمیت را نمایندگی کنند.