پاسخ به ۷انتقاد مهم به طرح قانون بانک‌ مرکزی/ از تداخل اهداف تا حفظ استقلال بانک‌ مرکزی

 اقتصادآنلاین – صبا نوبری؛  با تصویب کلیات طرح قانون بانک‌ مرکزی در صحن علنی مجلس، حال جزییات این طرح در کمیسیون اقتصادی در حال بررسی است. اما همچنان انتقاداتی به این طرح وجود دارد که میثم خسروی، کارشناس بانکی که در جریان جزییات تدوین این طرح بوده، به آنها پاسخ داده است. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید؛

مقوله خلق پول توسط نظام بانکی در اقتصاد کشور بسیار حائز اهمیت است و همه بر تاثیر آن بر روی تورم آگاه هستند؛ اما مخالفان معتقدند در طرح قانون بانک‌ مرکزی این مورد و ضوابط مربوط به کنترل آن کاملا مسکوت گذاشته شده است. آیا این نقد را وارد می‌دانید؟

بنظر می‌رسد این موضوع ناشی از یک سوبرداشت از معضل خلق پول است. خلق پول زمانی به معضل تبدیل می‌شود که در کشور سیاستگذاری پولی وجود نداشته باشد و نظارت بر بانک‌ها و خصوصا بانک‌های خصوصی در مهار بانک‌ مرکزی و دولت نباشد. اما هر ماده این طرح از صدر تا ذیل سیاستگذاری پولی بانک مرکزی و حکمرانی بر خلق پول را تقویت می‌کند. آن قسمت که راجع به اهداف و ساختار بانک‌ مرکزی است، کمک می‌کند که ساختار متناسب با ایفای بهتر وظایفش طراحی شود و بخش قابل توجهی از قانون هم به سیاستگذاری پولی و نظرات پرداخته است؛ پس این انتقاد اساسا وارد نیست.

اما ممکن است نگاه دیگری وجود داشته باشد و منظور از سوال این باشد که ما باید قاعده خلق پول را تغییر بدهیم و بانک‌های خصوصی نتوانند خلق پول کنند و فقط حاکمیت بتواند. خب این ایده جدیدی نیست و همه ما این ایده‌ها را داشتیم که محل بحث هستند. اولا اینکه بنظر ما قابل اجرا نیست؛ فرض کنید خفیف‌ترین ایده یعنی ملی کردن بانک‌های خصوصی را اجرا کنیم؛ این ایده مغایر اصل ۴۴ قانون اساسی است و اگر روزی بخواهد اجرا شود باید تجدید نظری در سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی شود و یا نهادهای فراتر از مجلس وارد شوند.

افزایش استقلال بانک‌ مرکزی یکی از مهم‌ترین شعارهای این طرح است؛ با حذف وزیران و اجزای دولت از ارکان بانک‌ مرکزی شاید به نظر برسد که این هدف محقق شده است، اما در طرح جدید اعضای غیراجرایی هیات عالی که اکثریت دو سوم را دارند به طور مستقیم توسط رییس‌جمهوری انتخاب می‌شوند و ممکن است منافع و سیاست‌های دولت‌ها به گونه‌ای باشد که با منافع کلان جامعه در تضاد باشد. این تضاد منافع چگونه کنترل خواهد شد؟

مفروض این سوال درست نیست چون من فکر می‌کنم استقلال بانک‌ مرکزی اصلا مهم‌ترین هدف این طرح نیست. همانقدری که استقلال بانک مرکزی از دولت مهم است، استقلالش از شبکه بانکی به همراه شفافیت و اقتدارش در نظارت هم اهمیت دارد. اما ببینیم این طرح برای استقلال بانک‌ مرکزی چه کرده است؟ اعضای غیراجرایی توسط رییس‌جمهوری منصوب می‌شوند و این انتخاب ریس جمهور چندان شاخص مناسبی برای ارزیابی استقلال نیست و استقلال را معمولا با قدرت عزل توسط دولت می‌سنجند یعنی اینکه اگر دولت یا رییس‌جمهوری آنها نصب بکند ولی قدرت عزل نداشته باشد استقلال تامین شده است و در سایر کشورهای دنیا، مثل اتحادیه اروپا و امریکا هم به این صورت است ولی عزلش توسط افرادی که در بودجه دخیل هستند انجام نمی‌شود.

به همین منظور عزل افراد غیر اجرایی توسط دولت و رییس‌جمهوری نیست و تنها درصورتی عزل می‌شوند که سران سه قوه به اجماع برسند و اعضای اجرایی غیر از رییس کل نیز به پیشنهاد رییس کل ولی با تایید اعضای غیراجرایی قابل عزل هستند. هرچند همینقدر استقلال برای بانک مرکزی هم توسط برخی اندیشمندان مورد انتقاد است.

در کنار تلاش برای افزایش اقتدار و استقلال بانک‌ مرکزی، گفته می‌شود تدابیر لازم برای پاسخگویی و شفافیت تصمیمات و اقدامات بانک‌ مرکزی اتخاذ نشده است. هرچند در بند ب ماده ۱۴ ذکر شده است: «رییس کل و معاونان وی، موظفند حسب درخواست نمایندگان و برای پاسخگویی به سؤالات آنان، در کمیسیون­های مجلس شورای اسلامی حضور یابند.»

اما این عبارات مساله مهم پاسخگویی مقامات بانک مرکزی را در حد «جلسه پرسش و پاسخ» معمولی با نمایندگان پایین آورده است و آیا اساسا بانک مرکزی باید به مجلس پاسخگو باشد؟ بانک‌ مرکزی در نهایت باید به کدام نهاد پاسخگو باشد؟

درمورد پاسخگویی باید عنایت داشته باشید که استقلال بانک مرکزی با پاسخگویی ممکن است در تضاد باشد. قانون اساسی اجازه نمی‌دهد که رییس کل استیضاح شود و فقط اجازه استیضاح وزرا را به مجلس می‌دهد. اگر این اجازه را به مجلس بدهیم بانک مرکزی به مجلس وابسته می‌شود و استقلالش را از دست می‌دهد ولی برای اینکه بانک مرکزی ضمن اینکه استقلال داشته باشد به نهادی هم پاسخگو باشد این تدبیر اندیشیده شده است. دقت کنید که همین آمدن رییس کل به مجلس و پاسخگویی، گام مثبتی است و همین الان رییس کل هیچ الزام قانونی ندارد که به مجلس و کمیسیون‌ها بیاید و نمایندگان تنها دستشان به وزیر اقتصاد می‌رسد و هربار سوال می‌شود وزیر می‌گوید به من ربطی ندارد و در قانون دست هیچ کسی به بانک مرکزی برای پاسخگویی نمی‌رسد. دقت کنید که در پاسخگویی تنها به گزارش دادن بسنده نشده و معمولا افراد در هیات عالی به کسانی پاسخگو هستند که قدرت عزلشان را دارد و این موضوع برای هریک از افراد غیر اجرایی طرح اتفاق افتاده است. اعضای غیراجرایی به نمایندگان سه قوه و هیات نظار و اعضای اجرایی نیز به اعضای غیراجرایی پاسخگو هستند و ماده ۱۷ تا حدی این مساله را حل کرده است؛ جدای از اینکه شفافیت خودش به پاسخگویی به عموم کمک می‌کند.

هدف اصلی بانک‌ مرکزی باید کنترل تورم باشد، در ماده ۳ این طرح هم این نکته تصریح شده است اما در همین ماده، هدف دیگر این نهاد حمایت از رشد اقتصادی عنوان شده است. با توجه به اینکه عملی کردن دو هدف رشد اقتصادی و کنترل تورم لزوما با هم مقدور نیست این تداخل چگونه مدیریت می‌شود؟

به هرحال این دو هدف با هم مغایرت دارند اما باید توجه کرد دو رویکرد در قانون‌نگاری بانک مرکزی در جهان وجود دارد. برخی هم به تورم و هم به رشد اقتصادی توجه می‌کنند و برخی تنها تورم. بانک مرکزی اگر صرفا در قانون کنترل تورم مدنظرش باشد می‌تواند این هدف را با تحمیل هزینه رکود ایجاد بکند که این گرایش هم در جهان وجود دارد و در سال‌های ۹۲ به بعد که دولت با هدف کنترل تورم روی کار آمد با رکود و ناترازی شبکه بانکی تورم را تا حدودی کنترل کرد اما اگر این دو سه هدف در کنار هم آورده شود بانک مرکزی مجبور است به همه آنها توجه کند و البته ممکن است مساله ناسازگاری زمانی به وجود بیاید که بانک مرکزی باید در نشست‌های گزارش خود به مجلس اولویت خود را از بین این اهداف اعلام کند.

منتقدان معتقدند در شرایط تحریمی فعلی، این سطح و حجم از تغییر در قوانین بانکی کشور آن هم با نظر نمایندگان مجلس که بنظر بسیاری از مخالفان این طرح تخصص و تجربه کافی را ندارند چندان به صلاح نیست چون نظام بانکی و مبادلات را با مشکل مواجه می‌کنند. مخالفان می‌گویند تنها برخی اصلاحات در روندهای فعلی کافی است و نیازی به این سطح از تغییرات وجود ندارد. آیا این انتقاد را می‌پذیرید؟

این استدلال اساسا قانع‌کننده نیست. بهرحال وقتی تحریم هستیم بانک مرکزی به دلیل تنگناهای بودجه‌ای و مشکلاتی که ایجاد می‌شود ترغیب می‌شود به اینکه برخی اصلاحات ساختاری را انجام دهد و همیشه هم روال این بوده است. با این استدلال در دوره تحریم هیچ اقدام اصلاحی انجام نمی‌شود و این مشکل ساز است چون وقتی در زمان مناسب و وفور نعمات هستیم اقدامی صورت نمی‌گیرد و در زمان تحریم هم بخاطر جلوگیری از شوک اتفاقی نمی‌افتد پس عملا اصلاحات اقتصادی هیچ وقت انجام نخواهد شد.

بنابر تبصره ۲ ماده ۲۱ این طرح، برای اجرای صحیح عملیات بانکداری بدون ربا، مصوبات شورای فقهی که در بانک‌ مرکزی تشکیل شده لازم الرعایه است. رییس کل بانک مرکزی اجرای مصوبات شورا را پیگیری و بر حسن اجرای آنها نظارت می‌کند. انتقاداتی هم به این موضوع وارد شده است و شاید بتوان گفت قدرت عمل و استقلال بانک‌ مرکزی را محدود می‌کند. آیا با این نقد موافقید؟

در این زمینه باید به این نکته توجه کرد که ماده یک و شورای فقهی هیچ تغییری نسبت به وضعیت فعلی نمی‌دهد و ماده ۲۱ کپی ماده ۱۶ قانون برنامه ششم توسعه است و همان شورا با همان ترکیب و مکانیزم اداره جلسات الان هم وجود دارد و کار می‌کند، در این قانون فقط دائمی شده است. اگر بانک مرکزی الان توسط شورای فقهی محدود شده است که باز هم محدود می‌شود. بسیاری از اقتصاددان‌ها حتی حس نمی‌کنند بانک‌ مرکزی شورای فقهی دارد. ضمن اینکه این شورا قصد دارد از کار مغایرت با شرع جلوگیری کند و باید دقت کرد که اگر مصوبه‌ای مغایر با شرع باشد در دیوان ابطال می‌شود و با وجود شورا در همان بانک مرکزی جلویش گرفته می‌شود و کار به آن جاها نمی‌رسد.

گفته می‌شود این طرح مغایر با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و راهبرد حمایت از تولید است. در این رابطه چه توضیحاتی دارید؟

پاسخ ما واضح است، روح سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی همان است که رهبری فرمودند، درون‌زایی و برون‌گرایی. یکی از مهم‌ترین موانع برون‌گرایی، تاکنون سرکوب نرخ ارز توسط بانک‌ مرکزی بوده است که این طرح در موادی تمهیداتی اندیشیده است که سرکوب ارز دیگر اتفاق نیفتد. از جمله مواد ۲۴ تا ۳۹ طرح که عملا بانک مرکزی را از صرافی دولت به نهادی تبدیل کرده است که ذخایر بین‌المللی کشور را مدیریت می‌کند و مجبور نیست هر ارز و هر سیاهه تجاری را که به عنوان دریافتی ارز به او می‌دهند در قبالش ریال پرداخت کند. همین موضوع باعث می‌شود سیاست‌های پوپولیستی پایین نگه داشتن تصنعی نرخ ارز انجام نشود. یکی از مواردی که به درونزایی که همان حمایت از تولید است کمک می‌کند، ثبات اقتصاد کلان است که این طرح اقدامات بسیار خوبی برای آن انجام داده است. تصور ما این است که این طرح کاملا منطبق با سیاست‌های اقتصاد مقاومتی است.